2019年4月17日国务院办公厅发布国办发〔2019〕15号《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，为加强对婴幼儿照护服务的政策支持，提出鼓励地方政府探索试行与婴幼儿照护服务配套衔接的育儿假、产休假。2021年6月26日，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出“支持有条件的地方开展父母育儿假试点，健全假期用工成本分担机制。”同年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过修订《中华人民共和国人口与计划生育法》，新增第二十五条规定“国家支持有条件的地方设立父母育儿假。”自2021年9月起，包括北京市在内，各地开始修订人口与计划生育条例，增设5-20天不等的父母育儿假。因关于育儿假休假时间、请假方式、休假期间工资待遇等问题尚未出台明确的实施细则，加之各地执行标准又不相同，员工和用人单位就育儿假产生分歧，难以有统一的执行尺度和评判规则。本文笔者从已出台相关条例的省份入手，就新增育儿假所涉法规进行解读、就所涉法律问题进行探析。一、国家层面对育儿假是持支持态度，但需要各地出台具体规定推行。自2021年起各地推行育儿假已近两年，各地对推行育儿假规定不一，但大致有两种执行路径，一种是类似北京、天津、广东等地明确规定符合条件的夫妻享受育儿假；一种是类似重庆、吉林等地鼓励有条件的实行育儿假目前，大多数省份已经完成了人口与计划生育修改工作，从各地区增设育儿假条款内容看，大致可分为两种表述方式。第一种，明确规定了符合休假条件的夫妻享有父母育儿假，像北京、天津、广东等地。例如《北京市人口与计划生育条例》（2021年11月26日）第十九条第三款规定“按规定生育子女的夫妻，在子女满三周岁前，每人每年享受五个工作日的育儿假；每年按照子女满周岁计算。”另一种为鼓励用人单位推行育儿假，像重庆、吉林等地，例如《重庆市人口与计划生育条例》（2021年11月25日）第二十三条规定，“符合法律法规规定生育的职工，在产假或者护理假期满后，经单位批准，夫妻一方可以休育儿假至子女一周岁止，或者夫妻双方可以在子女六周岁前每年各累计休五至十天的育儿假。”《吉林省人口与计划生育条例》（2021年9月28日）第四十二条规定，“支持有条件的地区或企业事业单位设立父母育儿假。”那么，育儿假实际实施情况如何，在明确规定的推行育儿假地区，政府、事业单位、央企、地方国企、民企是否均推行了育儿假？为了解北京市2021年修改《北京市人口与计划生育条例》两年后各企业推行育儿假的情况，笔者主要向政府、银行、央企等传统高福利用人单位发放了调查问卷并进行了数据统计。本次调查的传统高福利用人单位中仅有59.57%的企业实施育儿假制度，这说明北京市虽明确规定推行育儿假，但推行两年尚未达到全行业、全领域用人单位的全面实施。明确规定推行育儿假的地区尚且如此，鼓励推行育儿假地区实际执行情况可想而知。用人单位和员工劳动关系的调整依据《中华人民共和国劳动法》、用人单位与员工劳动合同、各地针对劳动关系的规定、用人单位规章制度等。现行劳动法、劳动合同法中无育儿假的相关规定，各地育儿假即使有规定，但对于休假时间、休假期间待遇、争议解决等并未细化，落地执行过程中就会产生分歧。笔者下面主要以《北京市人口与计划生育条例》的规定进行解读。根据《北京市人口与计划生育条例》第十九条第三款规定，子女满三周岁前，夫妻双方每年可各自享有5个工作日的育儿假，每年按照子女满周岁计算。例如，子女为2021年7月1日出生，2022年6月30日子女满一周岁，夫妻可在此期间可各休5个工作日的育儿假；2022年7月1日至2023年6月30日子女满二周岁，夫妻可在此期间再各休5个工作日的育儿假；2023年7月1日至2024年6月30日子女满三周岁，夫妻可在此期间再各休5个工作日的育儿假。根据《北京市人口与计划生育条例》第十九条第四款的规定，夫妻只有经过用人单位同意的情况下，可调整育儿假休假时间，一方自愿减少休假的，另一方可相应增加，但夫妻双方育儿假天数合计天数不超过10个工作日。实行育儿假的用人单位，育儿假休假流程一般会在用人单位内部规章制度规定或在劳动合同中约定。实践中，已将育儿假制度纳入用人单位内部规章制度或劳动合同中的，员工按照用人单位规章制度或劳动合同约定内容进行休假即可。目前用人单位的做法是员工提出书面休育儿假的申请，经用人单位审批后方可休假。少部分用人单位在员工应休未休的情况下，还会强制安排员工进行休假。（1）休假期间待遇有明确规定的，各地区规定不一；更多地区无明确规定。《北京市人口与计划生育条例》未明确员工休育儿假期间工资如何发放，但第十九条第四款将育儿假与生育假的假期分配列为同一条款之中，可将该期间工资待遇发放做相同理解。上海市明确规定“育儿假期间的工资，按照本人正常出勤应得的工资发给”；重庆市明确规定育儿假期间月工资“不得低于休假前本人基本工资的百分之七十五，并不得低于当年本市最低工资标准；夫妻双方在子女六周岁前每年各累计休五至十天育儿假的，期间享受在岗职工同等待遇”。（2）各地政府规定的不明确、不统一，实行育儿假的用人单位规定更是大相径庭，根据笔者调查问卷结果统计的数据如下图所示。
在本次调查的企业中，已实施育儿假的企业中仅有44.7%的员工休假不影响工资、绩效的发放；14.64%的企业只发放工资，不发放绩效；10.6%的企业按照北京市最低工资标准发放。5、用人单位没有实行育儿假或不批准育儿假的行政救济途径（1）国家层面对未休育儿假的行政处罚措施尚不明确，仅个别地区对用人单位不批准育儿假的做出比较详细的处罚条款，如《北京市人口与计划生育条例》第四十条规定，“机关、用人单位事业单位、社会团体、其他组织不落实本条例规定的奖励、假期、优待政策的，有关当事人可以向卫生健康、人力资源社会保障、医疗保障等部门举报；卫生健康、人力资源社会保障、医疗保障等部门和工会应当按照各自职责督促落实、依法处理。”《陕西省人口与计划生育条例》第五十九条第二款规定，“违反本条例规定，不落实婚假、产假、育儿假、陪护假等优待规定的单位，由县级以上人民政府人力资源社会保障部门责令改正，处一千元以上五千元一下罚款。”（2）大多数地方政府对于用人单位不批准育儿假的处罚条款制定缺乏强制性和可操作性，笔者曾了解到北京海淀某用人单位员工向卫健委监察部门进行投诉举报，但暂未有实际的处理结果。三、司法实务中，劳动仲裁部门、人民法院对育儿假的裁决尺度目前，全国各地已有少量案件涉及员工因未休育儿假而向用人单位主张未休育儿假期间的工资、补偿。笔者例举以下两个相对典型的案例。
案例1：倪某某与北京丰勤易讼信息科技有限公司劳动争议二审民事案，（2023）京01民终4089号倪某某起诉主张其育有一子,于2020年1月出生,其每年度可享受5天育儿假,丰勤易讼公司未批准其休育儿假,理应支付未休育儿假的工资补偿。法院经审理认为，倪某某主张的未休育儿假补偿,缺乏相应法律依据,倪某某亦未举证证明丰勤易讼公司在规章制度中明确规定了未休育儿假补偿,故对于该项上诉请求,本院亦不予支持。案例2：韩某某、天津永辉超市有限公司劳动争议民事一审民事案原告起诉主张被告应支付2021年9月15日至2022年8月15日未休育儿假工资2,500元，被告不予认可。法院经审理认为，原告未举证证明存在原告休育儿假后被告扣发工资的情形，故原告该项诉讼请求，无事实及法律依据，最终不予支持。
上述两个案例中，法院均未支持劳动者提出的育儿假主张。为了更客观的分析育儿假在司法实践的支持情况，笔者查阅了大量案例，但截至本文发布之时，支持育儿假期间工资的案件仅有一起，其原因是用人单位和劳动者之间对于未休育儿假期间工资均无异议，其他案件结果全部以员工未举证证明公司规章制度中规定了未休育儿假工资、补偿为由，认为员工主张无法律依据，从而予以驳回。可见，员工主张享受育儿假在司法实践中有一定难度。我国政府近年来愈发关注用人单位的福利待遇，据不完全统计，国家给予规定的员工福利假期，包括带薪年假、婚假、丧假、探亲假、产假等不下二十种，员工的假期时间近年来逐步增长，尤其是婚假、产假；加上国家法定休息日的天数增多。政府、事业单位在用人成本上考虑不多，但作为市场经济主体，央企、地方国企、外企、民企等都会考虑用人成本和经济效益之间的平衡，增加用人单位成本的制度，用人单位并不积极。以住房公积金制度为例，1999年开始推行住房公积金制度，最初以政府、国企单位人员为要缴存主体，直到2020年，北京市政府全面强推，各市场经济主体开始给员工开立公积金账户，虽然覆盖的行业、范围很广，但仍有部分用人单位未给员工开立住房公积金账户。本文探讨的育儿假制度，并非针对所有员工的普惠制度，实际实施时不会明显增加用人单位成本，但国家层面鼓励、地方政府规定不一的情况下，无地方政府强推的前提下，各用人单位自主自发实施会有一定的时间沉淀和较为漫长的过程。笔者相信各行业、各领域用人单位在各地政府主导下，会根据行业特点和自身经营情况，响应国家政策，遵守地方政府规定，逐步完善育儿假相关制度，进一步提升员工福利待遇。
